目前全省现有空巢老人约276万余人，失能、部分失能老年人约127万余人，80岁以上高龄老人约221万人，全省脱贫老年群体中近半数存在因病致贫、返贫隐患，农村养老兜底保障压力长期存在。湖南省农村劳动力转移就业规模常年稳定在1700万人以上，其中跨省务工人员约620万人。湘南、湘西、湘中多数劳务大县存在青壮年夫妻整体外出务工、年度返乡间隔时间较长、家庭内部照护人员缺位的现实状况，县域农村独居老人占比持续提升，老人日常起居照料、突发状况处置、精神情感陪伴等基本生活需求，长期难以得到有效保障。

近年来，湖南省持续推进县域养老服务体系建设，县城养老福利机构、乡镇敬老院、乡镇养老综合体硬件条件持续提质升级，城镇护理型床位供给能力、专业化养老服务水平位居中部省份前列。全省养老专项资金、专业服务人员、标准化服务设施大多集中布局于县城、乡镇集镇区域，资源分配以集镇规模化项目建设为导向，并未兼顾山区村落布局分散、人口居住稀疏、养老需求细碎的县域发展特征。偏远村组、零散屋场、山区聚居点位基本未布设固定养老服务配套。基层现有养老工作聚焦节日慰问、物资救助、临时走访等基础性兜底事项，针对独居老人日常起居照料、慢性病动态监测、居家安全隐患排查、便民事务代办、心理情绪疏导的持续性服务较为匮乏，城乡养老资源配置不均衡的问题较为突出。

湖南省现行养老政策规则、考核评价标准、机构运营模式主要围绕城镇养老、机构养老场景制定，未能充分适配劳务外流乡村老人长期独居、家庭照护功能持续弱情况。基层养老工作缺乏专属管护清单、走访制度、运维经费和志愿服务激励举措。民政兜底救助、卫生健康管护、网格信息排查、村级便民服务等各项工作独立开展、数据互不联通、权责划分较为分散，导致高龄独居老人风险排查不够及时、应急处置衔接不够顺畅、日常帮扶举措较为零散，农村末端养老保障水平与群众实际诉求存在明显差距。

二、存在的突出问题

一是省级资源配置体系与县域基层实情脱节，村组末梢养老服务缺乏制度支撑。省级养老项目申报、资金拨付、评审立项等工作，长期延续集镇规模化建设的导向，资金切块、项目扶持重点倾斜集镇标准化养老设施建设，未针对湘南、湘西山区村落分散、人口外流集中、养老需求细碎的县域特征，开设村组小型养老服务扶持渠道。顶层制度设计未能匹配县域基层治理事权，村组层面承担着农村养老民生保障的主体责任，却无对应的建设资金和项目资源支撑，偏远村组、零散屋场长期游离于养老服务体系之外，政策供给与基层实际需求出现脱节。

二是服务供给模式通用性较强、针对性不足，难以适配本土家庭养老功能持续弱化的现实省情。当前农村养老服务沿用全国通用兜底工作模式，工作重心集中于特殊困难群体物质救助，没有结合我省青壮年人口大规模跨省流动、农村家庭照护主体持续缺位的发展特征，搭建本土化的农村养老服务体系。基层考核工作重点关注硬件建设、物资帮扶、节日慰问等工作成果，忽视独居老人日常起居照料、慢性病长期管护、居家安全保障、情感心理关怀等长期需求，现有服务仅能守住困难群众基本生活底线，无法有效解决劳务外流县域农村老人无人日常照看、突发状况无人帮扶的现实难题。

三是考核评价机制导向存在偏差，引发基层养老工作“重建设、轻运维”问题。现行基层养老考核体系以项目落地数量、硬件配套标准、阵地挂牌覆盖率为评价依据，对服务开展实效、群众真实体验、隐患问题处置成效的考核权重偏低。部分县域为完成年度考核指标，简单照搬外地标准化建设模式，脱离本地山区农村人口居住分散、运维难度偏大、服务需求细碎的现状。村级日间照料站点、屋场养老站点建成投用后，因缺乏固定运维经费、专职值守人员和稳定服务流程，长期处于闲置空置状态，财政硬件投入难以转化为实实在在的民生成效，造成公共资源低效闲置。

四是条线治理权责相互分割，部门协同壁垒制约基层养老服务提质增效。民政、卫健、乡镇网格、村级组织各条线考核体系独立、工作运行分割，各部门业务数据互不联通、工作职责交叉重叠、日常工作缺乏联动。民政部门主要落实特殊困难群体兜底救助工作，卫健部门侧重阶段性医疗义诊服务，网格机构负责静态人口信息登记，村级组织仅处置临时性事务，各部门尚未形成统一规范的风险排查、动态预警、日常帮扶、应急处置工作链条。老人居家安全隐患、生活困难、健康风险难以提前预判识别，问题处置缺乏连续性和完整性，基层养老治理难以凝聚工作合力。

三、对策建议

第一，优化省级资源分配机制，搭建村组小微养老扶持渠道。省民政厅优化调整养老服务资金评审、拨付、管理规则，新增面向偏远村组、零散屋场的小型养老服务扶持类目，扶持资源优先倾斜湘南、湘西、湘中劳务输出重点县域。项目建设不追求大规模基建投入，依托现有村部、党群服务中心、屋场公共用房开展改造提质，根据村组人口分布和养老需求布设小型照料点位，补齐山区村组养老服务配套空白，推动养老资源配置适配县域村落布局、人口结构和基层民生需求。

第二，构建本土化分层服务模式，适配劳务外流县域养老实际需求。各乡镇全面摸排辖区老年群体基本情况，结合老人年龄结构、身体健康状况、家庭照护条件建立分类管理台账，重点标注子女长期跨省务工、无近亲属就近照料的独居老年群体，按季度动态更新台账数据，实行分级分类管理。针对高龄、失能、独居、普通空巢老人制定差异化服务标准，对高龄、失能群体加密入户走访和健康监测频次，重点落实起居照料、用药指导、安全隐患排查等基础服务；对普通空巢老人重点开展日常问询、事务代办、情绪疏导等暖心服务。以常态化入户服务替代单一节日式慰问，形成贴合湖南劳务大县实情的农村养老服务运行模式。

第三，重构实效导向考核体系，健全村级养老阵地长效运维机制。省市两级系统优化基层养老绩效考核指标体系，降低硬件建设、阵地挂牌等形式化指标权重，将入户服务覆盖范围、常态化服务频次、隐患问题处置成效、群众真实评价作为主要考核内容。明确从县域民生专项经费中统筹列支村级养老站点运维资金，用于阵地日常管护、服务耗材采购、村级志愿人员劳务补贴，细化资金审批、使用、监管流程规范，保障基层养老服务有序开展。乡镇落实月度调度、季度督查、年度考评工作机制，对长期闲置、服务停滞的养老点位，依规开展整改督办、资金调减、考核扣分，促使基层做实养老服务、提升服务实效。

第四，统筹县域条线治理资源，搭建一体化养老协同治理模式。由县市区政府牵头统筹，整合民政、卫健、网格管理各类数据资源，打通各部门信息壁垒，搭建县域统一的农村老年人群动态信息数据库，实现老人健康状况、生活状态、帮扶记录实时共享、动态更新。统一明确网格员、村医、村干部、村级志愿者的岗位职责、服务内容和工作规范，建立常态化排查、风险预警、日常帮扶、应急处置的工作链条。规范村级即时响应、乡镇快速处置、事后回访销号的工作流程，常态化处置独居老人安全隐患、生活困难、健康异常等问题，提升劳务外流县域农村养老服务整体质量。

执笔人：董立桂，苏州大学马克思主义学院博士生、苏州大学中国特色城镇化研究中心助理研究员。